借鉴丨德国鲁尔地区转型发展的经验与启示
文｜国务院发展研究中心赴德国考察团
德国鲁尔地区在德国北莱茵——威斯特法伦州（以下简称“北威州”）的境内，位于莱茵河下游支流鲁尔河与利珀河之间，占地4400多平方公里，人口超过500万。鲁尔地区并非独立的行政单元，而是由11个区级城市和4个农业区组成的具有一定的经济、人口和历史关联性的地理空间。
历史上，鲁尔地区曾经是欧洲乃至全球著名的工业区，也曾经以环境污染、生态破坏、居民生活质量差、人口文盲率高而广为人知。今天，鲁尔地区日益成为生命力顽强的产业和人口聚集区，因有着特殊的工业遗产、丰富的文化产品、大片的公园和绿地、大量被再开发的工业废地以及高品质的居民生活，而作为转型发展成功的地区而受到全球关注。
当前，中国不少老工业基地陷入了发展困境之中，迫切需要转型升级。中国的老工业基地与德国鲁尔地区在转型的基础、转型的时代背景和外部条件等方面，存在着差异；但从转型发展的本质要求和基本方向来看，两者也有相似之处。中国老工业基地的转型可以充分借鉴鲁尔地区的经验。为了学习借鉴德国鲁尔地区转型发展的经验，2017年4月22日至26日，国务院发展研究中心主任李伟同志带队到杜伊斯堡等地，就鲁尔地区的转型发展开展调研。通过实地调研和案头研究，我们认为，鲁尔地区的转型发展经验，至少可给出如下六点启示：
鲁尔地区面临的困境始于20世纪50年代后期，那时，因为煤炭开采成本的上升和由于石油作为替代能源之重要性的上升所导致的煤炭需求的下降，煤矿开始关闭，煤矿所提供的工作岗位大幅度减少。
在70年代中期，由于全球市场上低成本钢铁供给的增长，对于鲁尔地区钢铁产品的需求也开始快速下降。这对鲁尔地区明确地提出了转型发展的要求。
尽管在20世纪六七十年代，鲁尔地区采取了建设新的基础设施、开展教育培训、加强社会保障等措施，来应对困难局面，但是，整个社会还抱有“好日子还会再来”的期望，特别是70年代的两次石油危机又唤回了煤炭作为国家替代能源的“梦想”。
这使得实施系统的应对结构变化的区域战略和政策要在相当程度上晚于经济开始衰退之时，导致鲁尔地区在80年代陷入了更为严重而且不断加重的困难之中。
事后来看，如果在煤炭产业衰退之初，就采取推动产业多元化的措施，新兴产业也许能在较大程度上弥补煤炭、钢铁等传统行业中的企业纷纷关门所造成的财政收入和就业岗位等方面的损失。
因此，在面临压力时，早转型要比晚转型更好、更主动。但是，另一方面，要看到，转型也不是在朝夕之间可以完成的：新产业的孕育、萌生并成长成为新的支柱产业需要时间，教育和科研机构的设立、形成较强的创新能力并融入当地经济需要时间，修复被破坏了的生态、重新美化被污染了的环境也需要时间。
从20世纪60年代开始算起，鲁尔地区的转型已花费了半个多世纪的时间；即使从实施系统的转型战略和政策开始算起，鲁尔地区的转型也花费了30多年的时间。直至目前，也还不能说鲁尔地区的转型任务已经彻底完成了：一些传统产业还需要进一步调整重组，这必然会造成新的就业压力。
过去，鲁尔地区经济结构比较单一。在20世纪50年代，煤炭、钢铁及相关产业共为鲁尔地区创造了70%的就业岗位。鲁尔地区转型发展的主要任务和成功实现转型发展的主要标志就是产业的多元化。
实现产业多元化的路径有两条：一条是外嵌式新产业发展路径，也就是人们常说的“无中生有”式新产业发展路径；另外一条是内源式新产业发展路径，也就是在原有产业发展的基础上培育发展新产业，或者利用产业间的关联关系培育发展新产业。
从鲁尔地区的经验来看，与第一条路径相比，第二条路径是更容易通达“转型彼岸”的道路。这是因为，新产业的萌生通常与过去时期的“发展遗产”有关；孵化新产业的机构一般难以独立地运作，需要许多方面的支持，需要与企业或其他创新机构在人才和知识方面形成相互支持的格局。走第一条路径，虽然也可以发展出一些新的产业，但这些产业所雇用的人员往往来自于“外地”，对于减轻当地的就业压力作用不大。
现在，鲁尔及其所在的北威州是德国著名的环境项目设计和实施者以及环境管理技术和服务提供者的聚集区。他们为全球提供服务。
这一地区的环保产业之所以能够发展起来，就是因为其在废水的收集和循环利用、危险废弃物的运输、煤矿通风系统的建设等方面有着丰富的经验和知识积累。鲁尔地区现代物流业的发展，也与这一地区通过公路、铁路和水路进行重工业产品多式联运所奠定的知识基础密切相关。
传统工业地区在来自成本、环保等方面的重重压力之下，需要转型升级，需要发展新产业，需要实现产业的多元化。在这个过程中，对于传统产业，绝不能采取简单化的办法，在短时间内，使之关门歇业。
一方面，传统产业承载着大量的就业人口，不少居民依靠传统产业生活，骤然关闭传统产业领域的企业，必然会造成严重的社会问题；
另一方面，传统产业并不是“无用的产业”，人类的生存和发展始终都需要传统产业提供的产品和服务，问题的核心在于以什么样的技术和方式生产产品和提供服务，关键的方略是推动传统产业转型升级。从鲁尔地区的实践来看，只要把握住这一条，传统产业就有可能起死回生，焕发新的生机活力。
鲁尔地区推动传统产业升级，主要采取了三大方略：
(1)增进规模经济性，尽可能采取最有效率的技术降低成本。比如，蒂森克虏伯钢铁公司对于鲁尔地区最大的杜伊斯堡钢铁生产联合体进行了根本性技术改造投资，包括2007年建成当时世界上最大的顶吹炉、升级热带连轧系统、提高相关设备的环境友好度等。
(2)从投资于扩大产能到投资于在其他国家和地区制造生产设备，延展生产经营的产业领域。
(3)聚焦于生产专业性的高附加值的产品，包括产业链下游客户需要的产品。比如，蒂森克虏伯钢铁公司的杜伊斯堡钢铁厂现在只生产优质平板钢，这家工厂与国内、国际的汽车生产企业有着密切的合作关系。
创新特别是科技创新能力的提高是鲁尔地区转型升级的有力支撑。历史上，鲁尔地区除了大型企业外，其他企业几乎没有创新；当地居民的创新创业意识也不强，习惯于在大企业从事稳定的、单调的工作。
到20世纪50年代时，鲁尔地区还没有一所大学。为了提升创新能力，从60年代开始，鲁尔地区在多特蒙德、杜伊斯堡等城市陆续建立了多特蒙德大学、杜伊斯堡内河航运学院等22所高等院校。现在，鲁尔已经成为欧洲高校密度最大的地区。
在2008-2009年度，鲁尔地区高校在学人数达到163000人，从事科研与教学工作的教授和学者人数超过3000人。2015年，有超过22万学生在鲁尔地区的大学和技术学校读书。同期，还建立了许多研究所、跨学科的研究中心和促进技术转化的科技中心。
这些教育和研发机构的建立，培养了创新的人才，密切了鲁尔与其他地区在知识交流方面的联系，培育了创新的文化，厚植了创新的土壤，提供了发展的“新种子”，有力地推动了鲁尔地区的转型发展。
比如，在多特蒙德技术大学建立的新技术中心就为其后(1988年)建立的多特蒙德科技园区孵化了大量的企业。到2013年，该新技术中心和多特蒙德科技园区共已有近300家公司，提供了8500个就业岗位。
德国是市场经济国家，但德国不是迷信市场的国家。在推动鲁尔地区转型发展的过程中，德国一方面充分发挥市场的作用，另一方面也一直非常重视发挥政府的作用，依托来自于市政管理机构、北威州政府、联邦政府以及欧盟的政策和项目，促进经济转型，推动社会公平，减轻“转型阵痛”。
其特色比较鲜明的做法是，支持困难地区再振兴，以新的发展解决当地居民的就业和收入增长问题，而不是任由当地居民甚至是鼓励当地居民到外地寻求生存发展之路。这种做法与美国等一些国家做法不同，他们是积极鼓励困难地区的劳动力向其他地区流动，以应对区域性的经济衰退。
在德国，政府支持鲁尔地区转型的政策和项目覆盖许多方面。联邦和北威州政府实施了一系列减轻失业人员困难的社会保护项目，主要包括：工人失业时的政府补助金计划，困难补助计划，再就业培训的补助金计划，就业岗位转换损失补助计划，提前退休资金支持计划，以及矿工养老金资金支持计划，等。
特别值得一提的是，从1958年开始，德国对鲁尔地区实施了一项硬煤开采国家消费者补贴政策（如对发电厂和钢铁厂使用国内生产的煤炭进行补贴），以防止煤炭生产量的过快下降，从而在短期内对就业市场和社会稳定造成严重冲击。
1958-2012年，累计补贴额达到1580亿欧元（2000年不变价）。按计划，这一政策将被执行至2018年，也就是至鲁尔地区最后一口硬煤矿井关闭之时。虽然这一巨额资金补贴计划，并不能挽救成本较高的煤炭矿井终将被关闭的命运，但它确实为鲁尔地区的转型发展赢得了宝贵的时间。
可以设想，如果因煤炭企业过快地关门歇业而造成失业的短期冲击过大，影响了社会稳定，那么鲁尔地区将陷入“动荡—衰退—动荡”的恶性循环之中，更遑论成功实现转型发展。
当然，政府的作用远不止这些，还包括设立并支持教育、培训和研发机构，制定和实施相关法律、产业集群和发展规划、环境整治规划，与相关企业签订重组协议，等。可以说，政府的政策和项目在鲁尔地区的转型发展中起到了十分关键的作用。
转型需要政府，但是，单靠政府并不能取得转型的成功。鲁尔地区转型成功的另外一条重要经验就是广泛动员社会各阶层参与，在区域规划和北威州主要机构的指导下，由地方相关团体设计和实施相关计划和项目。这使得计划和项目的实施，能够获得更多的人力、智力和财力方面的支持。
比如，为治理“臭名昭著”的埃姆舍尔河（曾是德国污染最重的河流，两岸到处是废弃的工矿），1988年北威州政府成立了一家小型公司——埃姆舍尔公园股份有限公司，并向该公司提供了约1800万欧元的启动资金。
该公司呼吁埃姆舍尔河沿岸的城镇、公司、建筑师、公民以及其他利益攸关方积极支持埃姆舍尔河治理和开发计划，获得了17个市镇及其市民的强烈响应。
治理埃姆舍尔河及其沿岸地区，实施了120多个项目；共从不同来源集资25亿欧元用于这些项目，其中约1/3的资金来自私营部门。
再比如，有着80多年历史的鲁尔区域协会，在实施城市改造和产业升级的计划和项目中，也发挥了特别积极的作用。这一组织是鲁尔地区规划的责任主体，也负责为一些项目筹集资金。
从2007年到2012年，推动完成了77个项目；并从公共部门和私人部门分别筹集了20亿欧元和61.5亿欧元资金，用于支持已完成的、正在进行中的和计划进行的各种项目。
来源：国务院发展研究中心，转自 中国智库
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